大筆一揮,遺患無窮

17年前,當時的加州州長Gray Davis大筆一揮,將加州參議院400號提案(SB 400)簽署立法,給加州政府僱員,包括機動車管理署(Department of Motor Vehicles)、社會服務部(Department of Social Services)等幾十個部門的員工、加州公路巡警、獄警、州立大學教職員、公園管理員等等20多萬人以豐厚的養老金(pension)。他們有資格在55歲退休,在有生之年領取養老金,其金額在許多情況下可以達到其一生中最高工資的一半以上,還免繳個人所得稅。至於加州公路巡警(CHP),則可以在50歲退休並領取一生中最高工資的90%作為養老金。另外,州政府還為工齡20年以上的退休人員支付終身醫療保險。

養老金的財政來源有兩個,一是員工本人按月繳納的部分,由一個叫做CalPERS的機構管理,進行投資增值;二是由州政府補貼不足的部分。根據加州財政部的數據,大部分政府工作人員按月繳納工資的5%到11%,由州政府補貼24%;而CHP的員工按月繳納工資的11.5%,由州政府補貼42%。州政府財務總監(state controller)說,在2016年內,州政府為補貼僱員養老金花費了納稅人54億美元,比環境保護、撲滅森林大火和乾旱應急反應等三項開支的總和還要多。迄今為止,州政府的補貼總額已經達到2410億美元,相當於州政府在沒有實行新的養老金法律之前每年支付的養老金的30多倍。

趕上經濟泡沫,CalPERS管理的州政府退休基金從1990年的490億美元猛漲到1999年的1590億美元,成為全美國最大的政府養老基金和世界上最大的投資機構之一。這時候,加州參議院有一批人鼓吹SB 400,提高養老金。CalPERS信誓旦旦地說,這樣做絕對不需要花納稅人的一毛錢。在經濟樂觀情緒的支撐下,州參議院未經辯論就投票表決,民主党參議員一致贊成,32名共和党參議員也有23人支持。Gray Davis在1998年競選州長的時候曾經接受政府僱員工會500多萬美元的競選捐款,這時候就順水推舟還一個人情,於1999年9月簽署了該法案,並且於2000年生效。在這過程中,參與決策的人幾乎人人都是這個法案的受益人。

這個法案使公職人員的養老金大幅度上升。比如,在CHP工作30年以上的警官在1999年以前退休的平均養老金為62218美元,而在1999年以後退休的平均養老金為96270美元。在2005年,從加州政府退休系統領取養老金每年超過10萬美元的只有1841人。10年後,這樣的人數達到21652人。

這個法案也使公職人員的養老金大大超過非公職人員。據原克林頓總統的經濟顧問、現波士頓學院退休問題研究中心主任Alicia Munnell說,美國55歲到64歲之間的退休人士中大約三分之一的人沒有退休儲蓄,絕大多數私營企業工人沒有養老金,他們的退休生活在很大程度上取決於社會保障金。全部退休人士的社會保障金平均每年約16000美元,而服務25年以上的退休人士其社會保障金平均為55189美元。加州各地縣市級政府和教育局也競相效仿,代表教師、警察、消防隊員和其他地方僱員的各種工會紛紛要求類似的好處,並在許多情況下贏得了豐富的退休福利。

然而,最大的問題在於,就在SB 400生效的2000年,道瓊斯工業指數10年來第一次下跌,跌幅為6%;第二年下跌7%;第三年下跌17%。2008年,房地產市場崩潰,經濟大衰退,養老基金跌入深淵,2008年投資損失3%,2009年損失24%,總損失金額670億美元。儘管金融市場最終反彈,養老基金卻未能趕上,這是因為壽命延長,退休員工越來越多,州政府不得不支付巨額來填補這一缺口。前州長Gray Davis,現年73歲,最近在他的世紀城律師事務所(Century City law office)接受採訪時說:“如果你問我,根據我在過去的17年中學到的教訓,我還會簽署SB400嗎?不,我決不會簽字。”

Gray Davis確實給加州留下了大麻煩。2003年,他進入第二個任期僅幾個月,就成為加州歷史上唯一被彈劾的州長。他的繼任者Arnold Schwarzenegger試圖控制養老金成本,但失敗了。他指責州議會的共和黨議員投票反對他的提議,以換取州獄警工會的政治獻金。2012年,民主黨州長Jerry Brown說服了立法機構對新員工提高退休年齡、減少退休福利,但不降低已經退休的人士的福利。但是,議員們阻止了他的把養老金改成401k賬戶的努力,也阻止了他在州政府退休董事會添加和政府僱員工會沒有關係的獨立成員的努力。

近年來,加州Stockton、San Bernardino和Vallejo等3個城市宣布破產,但是沒有削減政府僱員的養老金,因為加州勞工組織領導人堅持認為養老金是法律承諾,永遠不能減少。2016年8月,舊金山上訴法院由三名法官組成的小組宣布,SB 400只是要求政府提供“合理”的養老金,並不是“不可改變”的。對此,幾家工會聯合向加州最高法院(California Supreme Court)上訴,認為“這是正面攻擊加州具有60年歷史的受州憲法保護的養老法律”。

最近,加州2個上訴法院裁決,州議會有權對在職的公職人員的福利待遇進行調整,只要公職人員仍然獲得“合理的”福利待遇。如果加州最高法院最終批准上诉法院的这一裁决,那麼就能為州政府和地方政府一條出路,減少高達數千億美元的養老金缺口。

 

記者 湯毅堅

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